Österreich's Entwicklungszusammenarbeit

Gesucht: Plan und Pfad für Entwicklung

07/2010 - Auf dem internationalen Parkett der Geberländer hat sich Österreich jüngst blamiert: Die OECD attestiert Österreichs Beitrag zur Erreichung der Millenium Development Goals ein Nicht Genügend. Fällt die Entwicklungszusammenarbeit der Krise zum Opfer?

Zum Thema:

Interview mit Brigitte Öppinger-Walchshofer, ADA-Geschäftsführerin

Auf Lokalaugenschein Außenminister Spindelegger und Finanzstaatssekretär Lopatka besichtigen österreichische Entwicklungsprojekte in Ostafrika.

Die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit Österreichs befindet sich in der Krise: Laut jüngst veröffentlichter OECD-Zahlen reduzierte Österreich entgegen dem EU-Trend 2009 seinen Beitrag zu globaler Entwicklung um knapp ein Drittel auf 810 Mio. Euro und rangiert damit unter den alten EU-Staaten gerade noch vor Portugal, Italien und Griechenland. Der Beitrag der OECD-Mitglieder an die Entwicklungsländer wird international in Relation zur Wirtschaftsleistung der Geber gemessen. Der Europäische Rat hat im Jahr 2005 Ziele für diese öffentlichen Entwicklungshilfeleistungen (engl. Offical Development Assistance ODA) von 0,5 Prozent bis 2010 und 0,7 bis 2015 vereinbart. Mit einem ODA-Anteil am BIP von nunmehr 0,3 Prozent liegt Österreich weit davon enfernt. „Eine Politik der leeren Versprechungen“ kritisiert Eckhart Deutscher, Vorsitzender des Development Assistance Committee DAC der OECD, die österreichische Regierung – und trifft damit den Nagel auf den Kopf.

Denn die österreichische Regierung sieht sich unter dem Eindruck der Wirtschaftskrise zu weiteren Budgetkürzungen gezwungen. Noch 2007 betrug die ODA immerhin 0,52 Prozent des BNP und auch 2008 lag die Quote mit 0,43 Prozent durchaus im EU-Durchschnitt. Doch der schöne Schein trog: Denn von den knapp 1,2 Mrd. Euro 2008 blieben weniger als 10 Prozent an gestaltbaren Mitteln für bilaterale Entwicklungszusammenarbeit – Geld, mit dem vor allem das Außenministerium BMeiA (klassische) Entwicklungsprogramme und -projekte finanziert. Der große Rest besteht aus der so genannten aufgeblähten Hilfe – Entschuldungen sowie Kosten für ausländische Studienplätze und Asylanten, zusammen über 50 Prozent – sowie aus Beiträgen zu Internationalen Finanzinstitutionen und zur EU. Der rapide Absturz der ODA-Quote 2009 ist zu einem überwiegenden Teil dem Wegfall von Schuldenerlässen zuzuschreiben, woher die ODA der nächsten Jahren kommen soll, weiß niemand.

Pfadsuche Dabei gab es anno 2007 sogar einen Plan. Die damaligen Staatssekretäre Christoph Matznetter und Hans Winkler erhielten den Auftrag, einen österreichischen ODA-Pfad in Richtung der EU-Ziele – also 0,5 Prozent 2010 und 0,7 Prozent 2015 – zu entwickeln. Ergebnis unbekannt. Matznetter, heute Bereichssprecher Wirtschaft im SPÖ-Parlamentsklub, betont, dass sich mit dem Regierungswechsel 2008 und vor allen Dingen mit der Wirtschaftskrise die Rahmenbedingungen derart geändert hätten, dass die budgetäre Deckung für eine nachhaltige Steigerung der Entwicklungshilfe nicht mehr gegeben war. Österreich blieb pfadlos – bis heute.

Es ist aber nicht nur der aktuelle OECD-Bericht, der einer umfassenden Strategie zur ODA-Mittelaufstockung immanente Dringlichkeit verleiht, sondern auch und vor allem die EU. So verlangte Entwicklungskommissar Andris Piebalgs, dass noch vor dem großen UN-Gipfel zu den Millennium Development Goals im September 2010 alle EU-Mitgliedsstaaten bis 2015 reichende Stufenpläne vorlegen. Für Österreich wäre das ein Paradigmenwechsel – doch der ist unwahrscheinlich.

Fehlender Plan Mit ein Grund für die Schwierigkeiten Österreichs mit einem verbindlichen ODA-Pfad ist, dass ODA-Mittel nicht – wie in den meisten europäischen Ländern – vorab budgetiert werden. Die Quote ergibt sich im Nachhinein aus Leistungen, die in einzelnen Ministerien angefallen sind und laut OECD-Kriterien als ODA-anrechenbar gelten. Zumindest acht verschiedene Ministerien vergeben in Österreich heute ODA-anrechenbare Mittel. Eckhart Deutscher sprach in diesem Zusammenhang von einem „grundsätzlichen Defizit hinsichtlich einer klar institutionalisierten politischen Verantwortlichkeit für die Einlösung der Kohärenz“ und legte im Herbst 2009 den Österreichern ein verbindliches, ressortübergreifendes Strategiepapier nahe. Ein derartiges Weißbuch sollte neben der Frage, was Österreich mit welcher Entwicklungszusammenarbeit erreichen möchte, auch Aufgabenverteilung, Ziele und Zeitrahmen definieren. Aber: Die Bundesregierung erachtet angesichts der derzeitigen budgetären Situation und Perspektive ein solches Vorhaben als nicht zielführend – und verfolgt es vorerst nicht weiter. Was insofern erstaunt, als dass die OECD das EZA-Weißbuch auch als Grundlage für eine effiziente Entwicklungszusammenarbeit betrachtet – unabhängig von der finanziellen Ausstattung. Der Bedarf an einer Strategie zeigt sich auch daran, dass sich 2008 mit Bosnien und dem Kosovo nur zwei Schwerpunktländer unter den Top-10-Empfängern bilateraler ODA fanden – und auch das nur aufgrund der anrechenbaren Kosten für Studierende und die VN-Friedensmission.

Konstant niedrig Zuständig für die Erarbeitung eines solchen Weißbuchs wäre in Österreich das Außenministerium, das für die bilaterale technische Österreichische Entwicklungszusammenarbeit OEZA verantwortlich ist. 2004 wurde die Austrian Development Agency ADA gegründet, um die operativen Tätigkeiten der OEZA umzusetzen. Nicht zuletzt war ein Argument für die Errichtung der ADA die kompetentere Umsetzung der aufgrund des EU-Beschlusses zu steigernden ODA-Leistungen. Die gestaltbaren ODA-Mittel blieben aber seit nunmehr zehn Jahren konstant: auf Höhe der sogenannte Entwicklungsmilliarde, gerechnet in Schilling. Zur Erreichung der Zusagen von 2005 benötigte die OEZA diese Entwicklungsmilliarde heute in Euro.

Von aktuell 82 Mio. Euro in Richtung Milliarde ist ein gewaltiger Sprung nötig, der mittelfristig kaum gelingen wird. Denn auch im BMeiA ist Sparen angesagt: Bis 2014 soll sich das Budget um rund 30 Mio. Euro verkleinern. Außenminister Spindelegger dachte die Konsolidierung seines Budgets durch Kürzungen bei der Entwicklungszusammenarbeit an. Statt Botschaftsstandorte zu hinterfragen, geht Spindelegger den Weg des geringeren Widerstands. Denn Entwicklungszusammenarbeit hat in Österreich eine schwache Lobby.

Protest gegen diese Pläne kam vor allem von Entwicklungs-NGOs. „Eine weitere Kürzung von EZA und Humanitärer Hilfe kommt einem Bankrott der österreichischen Entwicklungspolitik gleich. Michael Spindelegger wäre damit jener Außenminister, der die Entwicklungspolitik in Österreich aufgegeben hat,“ resümiert deren Dachverband AG Globale Verantwortung.

Die fehlende Quantität beeinträchtigt letztendlich die Qualität. So konnte die österreichische Entwicklungszusammenarbeit schon in den vergangenen Jahren bei Evaluierungen und Reviews bestenfalls mittelprächtig abschneiden. Und auch in einem aktuellen Prüfbericht sieht der Rechnungshof in der Fragmentierung des Mitteleinsatzes – derzeit betreut die ADA mit bescheidenem Budget rund 700 Programme und Projekte – Verbesserungsbedarf, und hinsichtlich der Anzahl der Koordinationsbüros und des Personalbedarfs Einsparungsmöglichkeiten. Das Problem ist typisch österreichisch: Auf halbem Wege und mit halber Kraft zu halben Zielen zögernd fortzuschreiten, wie Franz Grillparzer so treffend schrieb. Wie der Rechnungshof in seiner Kritik bestätigt, hätte die ADA Strukturen und Kapazitäten für die Umsetzung eines höheren operativen Budgets, dieses wurde jedoch bis heute nicht zugewiesen.

ODA-Bedarf:
Mal zwei
Die öffentlichen Entwicklungsleistungen Österreichs der vergangenen Jahre bestanden zu einem großen Teil aus Entschuldungen. Nach deren Wegfall müssten zur Erreichung des 0,5 Prozent-Ziels die echten Leistungen für Entwicklungs-
zusammenarbeit verdoppelt werden.

Quelle: Concord

Neuausrichtung ADA-Geschäftsführerin Brigitte Öppinger-Walchshofer muss daher umplanen – und sich angesichts der drohenden Budgetkürzungen neue Geschäftsfelder abseits Österreichs suchen. Zum Beispiel in Brüssel. Seit 2008 vergibt die Europäische Kommission im Rahmen des Indirect Centralised Management ICM auch Gelder an Entwicklungsagenturen. Vier ICM–Projekte, darunter eins im Bereich Erneuerbare Energien in Zentralamerika, setzte die ADA bereits um. Erst vergangenes Jahr erhielt die ADA zudem die Zertifizierung, selbst sogenannte Twinnings – EU finanzierte Verwaltungspartnerschaften zum institutionellen Aufbau von Beitrittskandidaten – durchzuführen. In Zukunft wird die ADA auch auf die direkte Implementierung von Programmen setzen – die Zukunft als Finanzierungs- und Monitoringorganisation des BMeiA scheint mager. Dabei werden Kooperationen mit anderen Agenturen weiter forciert: In Moldawien managt die ADA gemeinsam mit ihrem Schweizer Pendant, der DEZA, den Aufbau einer Wasserver- und Abwasserentsorgung. Wirtschaft und Entwicklung ist ein weiterer, mittlerweile gut etablierter Bereich, in dem sich die ADA in Zukunft verstärkt positionieren will. Das Programm der Wirtschaftspartnerschaften, das Privatsektorentwicklung in den Partnerländern fördert, soll ausgedehnt werden.

Doch auch Öppinger-Walchshofer wird nicht am Sparen vorbeikommen: Bereits 2008 wurde ein Konzentrationsprozess eingeleitet, der die Reduzierung der Koordinationsbüros, der Schwerpunktländer und Schwerpunktthemen vorsieht. Allein heuer wurden bereits drei Koordinationsbüros geschlossen, bis 2012 werden die Standorte von vormals 16 auf neun reduziert werden.

Neuer Akteur: Diese Sorgen kennt die Oesterreichische Entwicklungsbank OeEB nicht. Der jüngste Akteur der österreichischen Entwicklungszusammenarbeit, der seit 2008 im Auftrag der Bundesregierung und als Tochter der Oesterreichischen Kontrollbank operativ tätig ist, konnte seine Leistungen 2009 steigern und vergab 72 Mio. Euro an Investitionsfinanzierungen und 17,2 Mio. für projektunterstützende Advisory Programs. Somit konnte sich die OeEB in kurzer Zeit international etablieren. In der Logik der österreichischen EZA ist das aber nur eine bedingt gute Nachricht: Die ODA-Quote wird die OeEB nur dann steigern, wenn ihre Geschäfte sehr schlecht laufen – und der Bund einspringen muss.

© corporAID Magazin Nr. 28
Text: Sophie Langer-Hansel
Fotos: ADA, ICEP